司法体制改革背景下检察机关行使行政公诉权的必要性

  余      泉

【摘  要】司法体制改革正全面深入稳步推进，我国的检察机关作法定监督机关，行使行政公诉权还未能上升到法律层面。而检察机关行使行政公诉权，具有坚实的法理基础和现实意义。检察机关行使行政公诉权是行使宪法所赋予的监督权的需要，是维护公共利益的需要，也是法治社会发展趋势的必然选择。

【关键词】检察机关  行政公诉权   公共利益   必要性

    2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确将“推进法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标。随着改革的深入，检察机关作为国家法律监督机关,如何充分发挥好监督职能,维护公平正义,稳定社会大局,保障经济社会健康发展,具有积极的推动作用。检察机关行使行政公诉权，具有坚实的法理基础和现实意义。

一、 行政公诉的概念和特征

理论界对行政公诉的定义可谓是众说纷纭。行政公诉，简而言之，就是由检察机关提起的行政诉讼。关于行政公诉的概念，我国行政法学界的主要观点有：第一，行政公诉，即检察机关提起行政诉讼，它是指人民检察院依法行使法律监督职能，对于涉及国家、社会重大利益以及具有公共利益性质的个人权益，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，代表国家将行政案件提交人民法院审判，要求人民法院审查具体行政行为的合法性并做出裁判的诉讼活动。第二，行政公诉，是指检察机关对于国家和社会公共利益受到行政行为损害，而又无人起诉的情况下，基于法律监督职能，代表国家向人民法院起诉，以追究违法者的法律责任，保护国家和社会公共利益。第三，行政公诉，是指在公共利益诉讼案件中检察机关作为公共利益的代表人以原告身份向法院提起行政诉讼。第四，行政公诉应当定义为：为维护公共利益而由检察机关就行政违法行为向法院提起的诉讼。由此可见，我国行政法学界对行政公诉的定义虽各不相同，但可以从中看出其基本特征，即行政诉讼的主体为检察机关，其目的是为了维护公共利益；其行使的是法律监督职能。笔者认为，为便于界定行政自诉、行政公益诉讼、民事公诉、行政公诉和做到与刑事公诉概念相对应，可以将行政公诉制度定义为：行政公诉是指当行政机关违法行为或不作为给社会公共利益造成严重侵害时，由检察机关代表公共利益依法提起诉讼或支持起诉的行政诉讼制度。 

二、 检察机关行使行政公诉的理论基础

（一）检察机关行使行政公诉权的权力来源

法律监督权是一种专门性的权力，它是检察权的本质。我国宪法将检察机关定位为专门的法律监督机关，说明检察机关的法律监督权应当是全面的，是对一切秩序和遵守法律情况的监督，包括有权对社会生活中的刑事、行政、民商事等法律关系进行监督，而不是单纯诉讼中的监督，更非仅仅局限于刑事案件的监督。因此仅仅靠刑事监督并不能完全实现法律监督职能。在我国，公诉权从其开始产生时就与法律监督职能密不可分。检察机关的公诉职责先天就具有法律监督的属性。它不仅仅表现为一种追诉权，而且还是一种法律监督权。就此层面而言，公诉权是检察机关依法履行法律监督职责的重要力量。它的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼，公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。行政权力监督论是检察机关行使行政公诉权的权力来源。

（二）检察机关行使行政公诉权的诉权来源

行政诉讼原告资格标准的设定，取决于该国家行政诉讼的目的、民主参与机制和发展水平以及对公民权益的保护程度。从西方行政公诉制度的发展来看，原告资格经历了由“法律权利标准”到“利益范围标准”的演变过程。在早期的自由市场经济时期，包括行政诉讼在内的各部门诉讼法一般对诉的主体资格作了严格限制，即只有在法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼，而非实体权利人不具有原告资格。威廉·韦德对此观点予以了驳斥，即只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。其余任何人在法院面前都没有这种必要的资格。在私法中，这个原则可以从严应用。在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。公共当局有许多权力与义务，这些权力与义务与其说是影响特定个人的，不如说是影响一般公众的。如果公共机构不适当地批准计划，或给下流电影发许可证展览，那它就是对公共利益做了错事，而没有对任何具体个人做了错事。如果没有人有过问这件事的资格，那它就可以无视法律而逍遥法外，这种结果会使法律成为一纸空文。一个有效的行政法体系必须对这个问题找出某种解决办法，否则法治就会垮台。因此，检察机关为了维护公共利益应当具有原告资格。原告资格论是检察机关行使诉权的权力来源。

（三）检察机关行使行政公诉权的诉权依据

 “有利益即可诉”。“诉的利益”掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键。无论英美法系国家还是大陆法系国家都确立了此标准。最近几十年，世界许多国家通过扩大对诉的利益范围的解释实现了行政诉讼原告资格的扩展。在日本，随着公害问题的恶化，环境保护的重要性得到认识，谋求回避公害的居民们的生活环境上的利益相当于“法律上的利益”的解释逐渐得到承认。在英国，当事人只在公共机构的决定直接影响自己利益时才能请求确认判决。对于违反一般公共利益的决定可以作为告发人，经检察总长同意后，以检察总长名义请求确认公共机关的决定越权，例如地方纳税人对于地方政府不合法的开支可以向检察总长告发。法院根据检察总长的请求，审查地方政府的开支是否越权。此外，检察总长作为公共利益的代表人，可以主动地向法院请求确认判决。我国行政诉讼的原告资格范围也通过对诉的利益作扩大解释进行了扩展。检察机关行使行政公诉权具有诉的利益。诉的利益论是检察机关行使行政权的诉权依据。

三、 建立检察机关行政公诉制度的必要性

（一） 检察机关行使行政公诉权的行使监督权的需要

行政权具有广泛性、经常性、膨胀性等特点，特别是随着现代社会事务的急剧增多，行政权得到了不断扩张，由于行政权本身的特点加上我国几千年的封建传统与官僚主义残留因素的影响以及行政机关工作人员素质的参差不齐，行政机关的行政行为与不作为侵害相对人权益与公共利益的情况相当普遍。“行政权力比其他国家权力更具有自我膨胀、扩张的倾向，更具有滥用的可能，也更需要监督和制约。”实际上，“对行政机关缺少制约与监督是构成行政或官吏腐败的原因之一”。因此，必须对强大的行政机关进行强有力的监督。而其中一个重要的监督力量便是司法机关的监督。在我国，司法机关的监督主要是法院的审判监督和检察院的一般监督。当前的司法实践证明,光有这些监督是远远不够的。检察机关作为法定的监督机关，我们应借鉴西方的行政公诉制度，让检察机关通过起诉或支持起诉直接参加到行政诉讼中来，这样也有利于检察权在行政诉讼中的实现，有利于对行政违法及官吏腐败的打击与处分，从而实现对行政机关有力监督，促进依法行政的实现。

（二） 检察机关行使行政公诉权是维护公共利益的需要

马克思说：“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”公共利益是社会存在与发展所必须的重要价值，是全体社会成员的共同目标。“公共权益直接的受益主体是国家和社会，间接主体是公民、法人和社会团体。”公共利益得不到维护有悖于社会进步的步伐、社会文明秩序的维护与全社会长远利益的实现。面对现代型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）侵害不特定多数人利益行政违法行为的大量出现，传统“诉的利益”理论越来越受到法学界的质疑。在此背景下，通过扩大诉的利益范围由检察机关代表国家和社会公共利益行使行政公诉权，恰好契合了公共权力司法救济公共利益的现实需求。正如威廉·韦德说：“特别救济不仅是为了私人利益，而且是为了公共利益而存在，它是公法制度的核心，检察总长也能按照公共利益的需要行动。”为了使公共利益获得可诉性，我们不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系。立法应尽量扩大“诉的利益”的范围，通过行政公诉权来解决社会纷争，维护国家利益和社会公共利益。可以说，扩大“诉的利益”正是行政公诉权得以确立的基础。行政诉讼原告资格的设定从个人权利扩展到个人利益，进而向公共利益的拓展，呈现出越来越宽的趋势。从某种角度上讲，行政公诉制度又是以公共权力维护公共利益的必然选择。

 因此，面对当前行政诉讼实践的困惑，基于我国的实际情况，应赋予检察机关行政公诉权，以维护社会的公共利益。

（三） 检察机关行使行政公诉权是法治社会发展趋势的必然选择

法具有滞后性，法律的生长都是伴随这社会的发展而不断完善的。随着公共利益遭受行政违法行为侵害问题的日益严重，世界各国行政诉讼原告资格的“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。公共利益主体的广泛性和不特定性，必然要求将诉的利益理论作宽泛解释。扩大诉的利益范围是检察机关行使行政公诉权的首先前提。由于行政诉讼法是基于传统“诉的利益”理论，即原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。但是，仅依靠利害关系人来理解社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。而在某一特定问题上最直接有利害关系的人，并不一定代表全社会的利益。为维护公益，在此基础上通过对诉的利益性作扩大解释，以扩展原告资格的范围，应允许与自己权利无直接法律利害关系的检察机关行使行政公诉权。随着“利益”解释的扩大化，法律保护利益的标准被淡化，有资格对行政行为提起司法审查的利益主体范围大为扩展。行政诉讼不再只是保障私人权利，同时也广泛受理以保障公共利益为目的的起诉。当行政机关的违法行为侵犯国家利益或社会公共利益时，应当由特定的国家利益代表人提起行政诉讼，要求撤销违法的行政行为或强制行政机关履行职责。威廉·韦德认为只有检察官才能代表国家向法院起诉，法律授权给予检察官，以防止该公共当局的越权。

公诉权的当代法律发展的趋势是扩大对行政违法行为能够起诉的人的范围。这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。从这个精神出发，法院在考察有关法律的起诉资格时，不应着眼于法律明白创造的特定的权利，而应着眼于法律所想要调整的利益的一般性范围，即客观上允许行政诉讼中的原告不一定是案件的直接利害关系人。民检察院作为国家的专门法律监督机关，可以代表国家以自己的名义进行诉讼，同时把行使国家诉权作为其实现法律监督职能的一种手段。因此，更新行政诉权理念，不断拓宽原告资格，是我国检察机关行使行政公诉权的前提，也是现代行政法治发展的必然。

如果我们不允许检察机关在行政诉讼中具有原告资格，行使起诉权，那么，将会面临以下问题：其一，在行政相对人不敢或无力起诉的情况下，如果不允许检察机关行使起诉权，行政相对人的合法权益就难以保护。其二，在有些场合下，当行政机关为了逃避当被告，以牺牲国家利益为代价，不适当地赋予行政相对人以法外利益，或不适当地减免行政相对人的法定义务，或对行政相对人的违法责任不予追究时，如果不赋予检察机关行使起诉权，就会损害国家利益。其三，在现实生活中存在的行政行为损害公共利益或国家利益而无人起诉的其他各种问题亦对此将无法解决。显然，检察机关行使行政公诉权是法治社会发展的必然趋势。